政府采購(gòu)中,供應(yīng)商的利益誰(shuí)來(lái)保證?

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　　　　沒(méi)有一個(gè)完善的游戲規(guī)則，供應(yīng)商、采購(gòu)人和其他政府采購(gòu)當(dāng)事人就很難信任政府采購(gòu)市場(chǎng)，很難放心大膽地參與到政府采購(gòu)市場(chǎng)中來(lái)。對(duì)于處于弱勢(shì)地位的供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，當(dāng)遭遇不公正待遇時(shí)，他們迫切地想知道--

　　誰(shuí)來(lái)保護(hù)供應(yīng)商

　　建立救濟(jì)機(jī)制勢(shì)在必行

　　主持人：許多供應(yīng)商愿意和政府做生意，因?yàn)檎袑?shí)力、有信用?？捎袝r(shí)供應(yīng)商也怕與政府做生意，發(fā)生了爭(zhēng)執(zhí)怕有理無(wú)處訴，畢竟與政府相比，自己處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。那么，有什么辦法可以讓供應(yīng)商放心、大膽地與政府打交道呢?

　　劉俊海：對(duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，在其遭遇不公正待遇，而且無(wú)法與采購(gòu)人或者采購(gòu)主管部門(mén)妥善解決爭(zhēng)端時(shí)，尤其有必要經(jīng)過(guò)暢通的司法救濟(jì)途徑去討個(gè)令其信服?quot;說(shuō)法"。全社會(huì)和有關(guān)政府部門(mén)必須要對(duì)此間題切實(shí)重視。司法救濟(jì)制度是發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)法律制度的重要組成部分。原因很簡(jiǎn)單，沒(méi)有一個(gè)健全的游戲裁判規(guī)則，供應(yīng)商、采購(gòu)人和其他政府采購(gòu)當(dāng)事人就很難真正信任政府采購(gòu)市場(chǎng)，也就很難放心大膽地參與到政府采購(gòu)市場(chǎng)中來(lái)。

　　王周歡：在政府采購(gòu)諸多法律關(guān)系中，采購(gòu)機(jī)關(guān)與供應(yīng)商之間屬采購(gòu)合同關(guān)系，供應(yīng)商是采購(gòu)合同的競(jìng)爭(zhēng)者，采購(gòu)合同的訂立程序是否合法，采購(gòu)合同的授予是否公正，以及合同條件是否公平，直接關(guān)系到供應(yīng)商的切身利益。為保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，各國(guó)政府采購(gòu)法都將公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)作為政府采購(gòu)的基本原則、通過(guò)制定規(guī)范詳盡的程序使上述基本原則落到實(shí)處。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府采購(gòu)的每個(gè)環(huán)節(jié)是否能夠嚴(yán)格遵循程序規(guī)則，是否有一套科學(xué)、有效的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)章和地方性法規(guī)中，都規(guī)定了一般的監(jiān)督程序，包括財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。雖然這些監(jiān)督是不可或缺的，但由于缺乏具體操作規(guī)則和約束機(jī)制，難以有效地避免各種矛盾的發(fā)生，化解已發(fā)生的各種矛盾。所以，建立救濟(jì)機(jī)制勢(shì)在必行，其目標(biāo)是保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。

　　供應(yīng)商"訴說(shuō)" 方式有哪些

　　主持人：據(jù)了解，目前正在起草的《政府采購(gòu)法》中規(guī)定了供應(yīng)商的質(zhì)疑程序，向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)提起政復(fù)議程序，向法院提起訴訟程序，那么供應(yīng)商到底有幾種"訴說(shuō)"的方式呢?

　　劉俊海：實(shí)際上，高效、公正的供應(yīng)商司法救濟(jì)制度有兩種：政府采購(gòu)民事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制和政府采購(gòu)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制。

　　政府采購(gòu)合同從本質(zhì)上看屬于民商合同，因此對(duì)于政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)基于社會(huì)公共利益而終止合同，并給供應(yīng)商造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償供應(yīng)商由此遭受的全部實(shí)際損失，而不應(yīng)限于直接損失。德國(guó)實(shí)行全部實(shí)際損失賠償(全部直接損失與全部間接損失)原則；美國(guó)則實(shí)行部分實(shí)際損失賠償原則(全部直接損失與供應(yīng)商已經(jīng)供應(yīng)貨物、服務(wù)和工程部分所應(yīng)獲得的利潤(rùn))。為確保供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的信心，對(duì)于政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)或者其他責(zé)任人對(duì)供應(yīng)商的賠償違約責(zé)任。

　　凡是平等主體的供應(yīng)商、采購(gòu)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在合同的訂立、效力、履行和違約責(zé)任等方面發(fā)生糾紛的，原則上都適用一般商事合同的四大解決途徑：友好協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟，也就是建立民事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制。這四大爭(zhēng)議解決途徑在運(yùn)用的數(shù)量上依次遞減，構(gòu)成了一?quot;金字塔"型的結(jié)構(gòu)。其中，絕大多數(shù)政府采購(gòu)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)友好協(xié)商解決，因此友好協(xié)商構(gòu)成了金字塔的塔基。調(diào)解自然而然地構(gòu)成了金字塔的第二層，其重要性和適用范圍僅次于友好協(xié)商。如果友好協(xié)商和調(diào)解未果，而且缺乏政府采購(gòu)當(dāng)事人之間的仲裁協(xié)議，那么政府采購(gòu)爭(zhēng)議只有訴至法院。仲裁成了爭(zhēng)議解決金字塔的第三層。訴訟則是解決政府采購(gòu)爭(zhēng)議金字塔的塔尖。

　　主持人：以上這四種解決途徑各有什么特點(diǎn)?

　　劉俊海：首先，要鼓勵(lì)政府采購(gòu)糾紛的當(dāng)事入通過(guò)友好協(xié)商化解糾紛。通過(guò)協(xié)商的方式解決政府采購(gòu)糾紛，無(wú)論是對(duì)于供應(yīng)商和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，還是對(duì)于采購(gòu)人來(lái)說(shuō)，都具有省時(shí)、省力、省錢(qián)的特點(diǎn)，有利于政府采購(gòu)活動(dòng)的順利開(kāi)展。建議采購(gòu)人(包括分散采購(gòu)人和集中采購(gòu)人)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在其內(nèi)部設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，受理供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴。

　　其次，要進(jìn)一步提高調(diào)解的成功率。政府采購(gòu)當(dāng)事人在通過(guò)協(xié)商解決糾紛時(shí)，往往偏執(zhí)于一端之理，很難聽(tīng)進(jìn)對(duì)方當(dāng)事人的不同意見(jiàn)，致使協(xié)商擱淺。而由參與政府采購(gòu)活動(dòng)的其他第三人(包括政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)或者中介機(jī)構(gòu))出面，以調(diào)解方式解決政府采購(gòu)活動(dòng)糾紛，省去了爭(zhēng)議當(dāng)事人因?yàn)閰⒓又俨门c訴訟所要投入的大量人力、物力與財(cái)力，也不傷害雙降筆氯酥?淶母星欏５?捎詰鶻饣?平?⒃謁?降筆氯俗栽傅幕?≈?希?業(yè)鶻饣?溝娜嗽北嘀?、淀^槭侄斡邢蓿??耷恐浦蔥惺侄危?率共簧倬婪滓?ü?儼煤退咚轄餼觥?

　　第三，同訴訟相比，仲裁實(shí)行一裁終局原則，具有省時(shí)、省錢(qián)、省事的簡(jiǎn)易性特點(diǎn)，能夠充分體現(xiàn)政府采購(gòu)當(dāng)事人的意思。1994年《仲裁法》頒布后，我國(guó)已經(jīng)設(shè)立了160多家仲裁委員會(huì)，但目前受理的政府采購(gòu)案件數(shù)量不多。以北京仲裁委員會(huì)為例，目前尚未受理一起政府采購(gòu)糾紛案件。盡快打通政府采購(gòu)糾紛的仲裁途徑，既是完善仲裁制度的需要，也是推進(jìn)政府采購(gòu)法治的重要內(nèi)容。

　　第四，訴訟克服了協(xié)商與調(diào)解過(guò)程中有可能出現(xiàn)的久商不決、久調(diào)不決的缺點(diǎn)，有利于及時(shí)解決雙方當(dāng)事人之間的糾紛，使雙方早日投入到各自的工作或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中去。各級(jí)法院理應(yīng)對(duì)小額消費(fèi)糾紛案件采取積極的態(tài)度，在立案、審理、判決和執(zhí)行諸環(huán)節(jié)中充分體現(xiàn)公正、快捷的原則，重點(diǎn)解決立案難、執(zhí)行難的問(wèn)題。為避免政府采購(gòu)各方當(dāng)事入遭受曠日、持久的訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)盡量引導(dǎo)當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中達(dá)成調(diào)解協(xié)議。


　　另外，當(dāng)政府采購(gòu)程序中的違法或者違規(guī)行為損害多數(shù)潛在供應(yīng)商的利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用〈民事訴訟法〉第54條規(guī)定的集團(tuán)訴訟登記制度，從而可以使廣大供應(yīng)商在其他供應(yīng)商起訴時(shí)搭便車(chē)。

　　主持人：什么是行政爭(zhēng)議解決機(jī)制?

　　劉俊海：司法救濟(jì)的另一部分內(nèi)容就是要建立健全政府采購(gòu)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制。行政爭(zhēng)議是指政府采購(gòu)當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的行政裁決不服而發(fā)生的爭(zhēng)議。一般來(lái)講，發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)的解決方法有兩種：行政復(fù)議、行政訴訟。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)和政府采購(gòu)當(dāng)事人之間發(fā)生的法律關(guān)系旱一種縱向的行政法律關(guān)系。他們之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，要適用行政復(fù)議或者行政訴訟的解決機(jī)制。

　　首先，要依法啟動(dòng)政府曬夯疃?械男姓?匆榛??。??曬旱筆氯巳銜???曬杭嘍焦芾聿棵諾木嚀逍姓?形?址鈣浜戲ㄈㄒ媯?梢裕?勒鍘緞姓?匆櫸ā廢蚋梅ü娑ǖ男姓??厴昵敫匆椋?肭蟾匆榛?刂匭律蟛檎??曬杭嘍焦芾聿棵潘?骶齠?包括處罰決定)的合法性與妥當(dāng)性。行政復(fù)議遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障政府采購(gòu)法律、法規(guī)的正確實(shí)施。供應(yīng)商對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。

　　法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過(guò)行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，供應(yīng)商可自收到不予受理決定書(shū)之日起或者行政復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。供應(yīng)商依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理；必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以自接受理。

　　其次，人民法院要公正、及時(shí)地審理涉及政府采購(gòu)的行政糾紛案件。我國(guó)1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》，作為"民告官的法津"，是保障供應(yīng)商和其他政府采購(gòu)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的一部重要法律。供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)處罰或者決定不服的，可以依法直接向人民法院提起行政訴訟。除了政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)是行政訴訟的被告外，其他侵害政府采購(gòu)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的行政機(jī)關(guān)(含地方各級(jí)行政機(jī)關(guān))都可以成為行政訴訟的被告。根據(jù)《行政訴訟法》，除了行政處罰，公民、法入或其他組織就其認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其合法權(quán)益的其他具體行政行為，也可以向人民法院提起訴訟。但是，違法的抽象行政行為(包括違反法律的行政法規(guī)和行政規(guī)章、行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等)不在人民法院的司法審車(chē)之列-。因此，依據(jù)現(xiàn)行立法+當(dāng)真、入不服政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)下發(fā) 的"紅頭件"，不能向人民法院提起行政訴訟，只能向有關(guān)部門(mén)反映情況，提出修改抽象行政行為的意見(jiàn)和建議。人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真劃清屬于民事?tīng)?zhēng)議的政府采購(gòu)案件和屬于行政爭(zhēng)議的政府采購(gòu)案件。對(duì)于這兩類不同的案件，要適用不同的程序法和不同的實(shí)體法律規(guī)范，分別由民事審判庭和行政審判庭審理。


　　國(guó)際通行保護(hù)供應(yīng)商的方法

　　主持人：國(guó)際上通常采用哪些方法來(lái)保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益呢?

　　王周歡：供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴是政府采購(gòu)活動(dòng)中經(jīng)常遇到的問(wèn)題，妥善處理這些問(wèn)題，事關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)的順利進(jìn)行。WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》以及許多國(guó)家的政府采購(gòu)法對(duì)處理質(zhì)疑和投訴的機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序作了具體的規(guī)定。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，《政府采購(gòu)協(xié)議》第二十條專門(mén)規(guī)定了質(zhì)疑程序，規(guī)定質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)應(yīng)由一家法院或與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理，如審議機(jī)構(gòu)不是法院，則該機(jī)構(gòu)或者接受司法審議，或者依程序規(guī)定由當(dāng)事人參與和公開(kāi)有關(guān)文件。目前各國(guó)的做法不盡一致，有的國(guó)家將機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部門(mén)，如新加坡、韓國(guó)等；有的國(guó)家或地區(qū)設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，如澳大利亞的聯(lián)邦政府調(diào)查委員會(huì)，日本的政府采購(gòu)審查委員會(huì)，香港的申訴管理委員會(huì)。尤其在美國(guó)，為保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的利益，建立了健全的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。按美國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律規(guī)定，供應(yīng)商對(duì)聯(lián)邦政府部門(mén)采購(gòu)合同有爭(zhēng)議的，可以通過(guò)以下三種方式解決：一是向合同爭(zhēng)議委員會(huì)申訴。合同爭(zhēng)議委員會(huì)由聯(lián)邦采購(gòu)政策投訴，采購(gòu)活動(dòng)必須中止。同時(shí)為了避免投訴人濫用權(quán)利，法律對(duì)投訴的時(shí)間和處理的時(shí)間作出限制性規(guī)定，投訴人應(yīng)在知道權(quán)利受損害之日起10日內(nèi)提出投訴，會(huì)計(jì)總署應(yīng)在100日內(nèi)作出處理決定。由于其費(fèi)用低、權(quán)威性強(qiáng)，故較多供應(yīng)商選擇該救濟(jì)程序。三是向聯(lián)邦索賠法院起訴。供應(yīng)商提起訴訟請(qǐng)求并提交報(bào)告后，政府采購(gòu)部門(mén)承擔(dān)舉證責(zé)任。如法院判決供應(yīng)商勝訴，應(yīng)當(dāng)支付給供應(yīng)商的賠償金從預(yù)算安排的國(guó)家賠償基金中支付，其律師費(fèi)用亦由政府承擔(dān)。除上述三種方式外，還可以通過(guò)合議、調(diào)解或仲裁解決。

　　WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》：由一家法院或與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理。美國(guó)三種解決方式：一是向合同爭(zhēng)議委員會(huì)申訴。二是向會(huì)計(jì)總署投訴。三是向聯(lián)邦索賠法院起訴。