麥肯錫電子商務(wù)論叢－讓老百姓輕松上網(wǎng)洽公，免再苦苦排隊等候

電子化政府可以提供更快、更方便、更正確的服務(wù)，使民眾的生活大為改善。

盡管政府部門很少站在網(wǎng)絡(luò)革新的第一線，但是，過去5 年來，利用網(wǎng)絡(luò)為民提供服務(wù)，卻已然悄悄引爆。這段期間內(nèi)，全球有超過500 件的電子化政府方案問世，而1996 年只有3件。 而且，很多方案從初期的表現(xiàn)看來，顯然大有可為。例如，幾年前，在新加坡申請一份進(jìn)口或出口許可證，需要填寫21 種不同的表格，然后再耗上15 到20 天，等23 個政府單位審核。但是自從政府推出TradeNet 之后，申請人只需送出一份線上申請表，15 秒后就可拿到許可證。

為了更進(jìn)一步了解電子化政府發(fā)展的潛力，我們對全球重要的方案進(jìn)行調(diào)查，并深入研究。我們發(fā)現(xiàn)，電子化政府真正的價值，并非源于將為民服務(wù)項目上網(wǎng)而已，在此階段之前，政府部門被迫必須重新思考、重新組織，并將作業(yè)流程合理化，這才是主要根源，就像1980年代因重新設(shè)計核心流程，改造了許多企業(yè)一樣。而且，并不是只有擅長于網(wǎng)絡(luò)科技的工業(yè)化國家才會受惠，電子化政府計畫同時也將許多世界級的科技業(yè)者，引進(jìn)開發(fā)中國家。

更好、更省錢的政府

老百姓及企業(yè)上網(wǎng)洽公，免于排隊等待，不但可以享受到更快、更方便的政府服務(wù)，而且錯誤也更少。例如，新加坡的eCitizen 入口網(wǎng)站，使老百姓可在一個網(wǎng)站上取得所有政府部門的服務(wù)。搬家了嗎？新地址只需鍵入一次，就會自動傳送到所有的政府單位，像是郵局、警察機(jī)關(guān)等。想開家小公司嗎？只需點幾下，就可以向新加坡法務(wù)部申請專利，向貿(mào)易發(fā)展局申請進(jìn)口許可證，而且可以在人力資源部張貼求才公告。目前，新加坡或許在這場電子化政府競賽中遙遙領(lǐng)先，但是英國、美國華盛頓州，以及其它一些地方正緊追在后。

我們的經(jīng)驗指出，電子化政府產(chǎn)生的利益只有15﹪來自技術(shù)方面的改良，其它都源于將提供服務(wù)的方式合理化。這兩項因素結(jié)合，使每一筆交易都能省下大量的成本。在亞歷桑那州，上網(wǎng)更新行照，成本只需1.6 美元，而顧客親自登門辦理則需6.6 美元。 而且，這個網(wǎng)站由IBM 負(fù)責(zé)建置與管理，并收取每一筆線上交易成本的2﹪，根本沒花納稅人半毛錢。這些費(fèi)用已經(jīng)使該州汽車監(jiān)理處節(jié)省將近2 百萬美元，而且一旦越來越多人選擇上網(wǎng)換發(fā)執(zhí)照，此項金額很快就變成兩倍或三倍。 美國國稅局（Internal Revenue Service）只需0.4 美元就可處理一筆電子退稅案，而書面作業(yè)要花掉1.6 美元。由于美國州政府歲出有40﹪花在提供服務(wù)，因此可能省下的預(yù)算，非同小可。

大部分省下的成本來自于利用一種規(guī)則化決策引擎〈rule-based decision engine〉，只要使用者符合特定條件，就可自動發(fā)證或進(jìn)行其它作業(yè)。例如，新加坡的TradeNet 可以自動核發(fā)95﹪以上的進(jìn)出口許可證，使政府得以減少人力，或使公務(wù)員得以轉(zhuǎn)而從事更有價值的業(yè)務(wù)，以加強(qiáng)服務(wù)。此外，掌握到更精確的信息，又進(jìn)一步使成本降低。例如，向國稅局辦理電子申報，可以免除掃瞄人工填寫的報稅表，因此可減少資料錯誤及查核。線上直接收取稅款或其它費(fèi)用，使政府可以立即將資金加以運(yùn)用。而紙張與文件的儲存成本也巨幅降低。電子化政府也可以降低采購費(fèi)用。美國的聯(lián)邦政府、州政府及各地方政府每年在物料與服務(wù)花費(fèi)5,680 億美元。私人公司經(jīng)由集中采購并上網(wǎng)處理，可以將成本降低20﹪到25﹪。如
果美國政府節(jié)省的比率相當(dāng)，則可以省下1,000 億美元以上。獎賞如此誘人，無怪乎許多電子化政府方案一開始都集中全力在采購作業(yè)，后來才會注意到與民眾的互動關(guān)系。最重要地，上網(wǎng)可以改善公共決策品質(zhì)，提高政府反應(yīng)靈敏度。

對某些國家而言，電子化政府也可以刺激新經(jīng)濟(jì)的成長，因為政府一旦承諾將服務(wù)上網(wǎng)，就必須建立公共基礎(chǔ)設(shè)施，制訂電子交易的法令規(guī)章制度，并提升上網(wǎng)普及率。而上述各項因素都是本土高科技創(chuàng)業(yè)所不可或缺的。（請參考「邁向新經(jīng)濟(jì)的新方法」）

著手“e”化

一旦政府決定上網(wǎng)展現(xiàn)新風(fēng)貌，就會面臨一連串的選擇。在光譜一端的選項是將現(xiàn)有的政府服務(wù)項目移植到網(wǎng)絡(luò)，另一端選項則是創(chuàng)造一個同時提供政府服務(wù)與商業(yè)服務(wù)的超級入口網(wǎng)站（請參考附圖一）。哪種選擇可行，全靠公務(wù)員改造政府的決心，對電子化政府的愿景，以及執(zhí)行的能力。

將服務(wù)上網(wǎng)

成本最低的電子化政府類型，也是最容易實施的，就是將現(xiàn)有服務(wù)項目上網(wǎng)。此種作法由個別部門主導(dǎo)，所需的跨部門合作很少，甚至完全不必，而且僅將現(xiàn)行流程略做修改即可。這類服務(wù)可包括申請工作許可證、更新行照，或申報所得稅。線上提供服務(wù)通常使成本降低20﹪到25﹪，而且對使用者的服務(wù)品質(zhì)及便利性均可提高。例如，美國大多數(shù)的電子化政府措施，都屬于這種類型。

由于此種作法比較單純，許多政府部門將建置及維護(hù)網(wǎng)站的任務(wù)，整個外包給私人廠商，所花費(fèi)的公帑很少，甚或完全免費(fèi)。對于合作的私人廠商，政府可支付線上交易費(fèi)用某一百分比（例如亞歷桑納州汽車監(jiān)理處的作法），或采固定與變動費(fèi)用混合的方式；而無論采取哪一種方式，重點都在于必須使該合作廠商能經(jīng)由提高上網(wǎng)使用率，獲得金錢上的回饋。政府部門如果想自行建置網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用系統(tǒng)，通常要花費(fèi)3,000 萬到4,500 萬美元，建立入口網(wǎng)站，以及將提供服務(wù)的流程自動化。

但是僅僅把現(xiàn)有服務(wù)搬到網(wǎng)絡(luò)上，將使重大的價值遭到埋沒。政府真正應(yīng)發(fā)揮的功能仍束諸高閣，而整合各種服務(wù)的重任，還是落在使用者身上。只有能同時辦好兩件互有關(guān)連的事，例如，更新行照與繳清停車費(fèi)，老百姓才算是獲得較好的服務(wù)。

在涉及跨部門政治，而且欠缺領(lǐng)導(dǎo)中心，以致無法進(jìn)行較復(fù)雜的線上整合之際，個別部門所架設(shè)的網(wǎng)站，也算是一大進(jìn)步。各部門無須負(fù)擔(dān)重新設(shè)計服務(wù)流程的艱巨任務(wù)，也無須協(xié)調(diào)不同單位的功能；很多部門單憑己力就可立竿見影。對于大體上無須其它政府部門協(xié)力的功能，例如繳稅，這種現(xiàn)象特別顯著。

重新設(shè)計服務(wù)流程

欲充分發(fā)揮電子化政府的威力，必須將各部門作業(yè)流程依照人民及企業(yè)界的需求，重新設(shè)計。各部門必須彼此自行協(xié)調(diào)，而非迫使人民在各部門間往返奔波。一旦消除了無謂的表格與步驟，作業(yè)流程將獲得改善，并大為簡化。協(xié)調(diào)后，政府對外窗口將為單一入口網(wǎng)站。結(jié)果，政府服務(wù)可一站買足，此種方式使成本降低35﹪到45﹪，同時大幅改善服務(wù)的品質(zhì)與便利性，這也正是新加坡eCitizen 網(wǎng)站，以及華盛頓州Access 網(wǎng)站所欲達(dá)成的目標(biāo)。

明確的領(lǐng)導(dǎo)中心是此種方式成功的必要條件。尤其是公部門組織非常仰賴共識，欠缺像執(zhí)行長（chief executive officer）這種最高權(quán)威，欲重新設(shè)計服務(wù)流程，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，任務(wù)倍加艱巨。因此政府必須成立跨部門協(xié)調(diào)單位，賦予充分權(quán)力，足以為所有部門選定共同的標(biāo)準(zhǔn)及系統(tǒng)，使其服務(wù)互相配合，對所有使用者提供相同的風(fēng)貌與觀感。

為解決權(quán)威問題，英國軍方的電子采購計畫把責(zé)任賦予客觀的第三者：國防后勤組織（Defense logistics Organisation, DLO）。將軍方三大單位（約占政府總采購的50﹪）的采購作業(yè)合并，原本可能發(fā)生激烈的政治斗爭，但是DLO 不像一般臨時性的任務(wù)編組，它具有真正的權(quán)力，正式的組織編制，而且享有高級長官的支持。DLO 花了八個月厘清現(xiàn)行流程，四個月建立新流程，六個月使所有利害關(guān)系者接受新方案。最后，存貨管理、采購、交易及財務(wù)流程全部重新設(shè)計。DLO 成功的秘訣在于，耗費(fèi)在爭取支持新方案的時間，遠(yuǎn)多于設(shè)計解決方案。致力于推動電子化政府時，規(guī)劃者在溝通與建立共識方面的投資，永遠(yuǎn)不嫌多。建置整合型的政府服務(wù)入口網(wǎng)站，也需耗費(fèi)鉅額的金錢投資。由于每一個部門通常都有自己傳統(tǒng)的制度，欲與集中式網(wǎng)站溝通，勢必要有復(fù)雜及昂貴的中介。將10 到15 項服務(wù)搬上整合型入口網(wǎng)站，一下子就會花掉1,000 萬美元，甚至更多。為使此項投資劃得來，政府不能只在過時而復(fù)雜的服務(wù)流程，套上昂貴的高科技網(wǎng)站。設(shè)了網(wǎng)站而服務(wù)卻未真正改善，是很容易犯下的錯誤。

雅虎，小心！

如果容許私人公司在政府的入口網(wǎng)站上露臉，則經(jīng)濟(jì)效益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過只是節(jié)省成本而已。政府入口網(wǎng)站，天生就會有巨額的流量。由于很多政府服務(wù)具有強(qiáng)制性，政府網(wǎng)站如果使用方便，而且知名度高，很容易就吸引到大量的訪客。例如，華盛頓州的入口網(wǎng)站。每個月平均拜訪人次高達(dá)60 萬次。所以單是美國一個州政府網(wǎng)站產(chǎn)生的流量，就遠(yuǎn)超過Amazon.com 與eBay 的總和（請參考附圖二）。

很多商業(yè)性的服務(wù)，可以與政府入口網(wǎng)站提供的服務(wù)和平共存。例如，當(dāng)人民上網(wǎng)向政府機(jī)關(guān)辦理變更地址，民營的服務(wù)商就可同時通知其親友及訂閱的雜志社。民眾還可以利用同一網(wǎng)站挑選搬家公司，開立新的銀行帳戶，變更電話、瓦斯水電及有線電視、報紙供貨商。這類網(wǎng)站對老百姓提供大量便利的服務(wù)，而且也對民營部門提供接觸消費(fèi)者的珍貴管道。

世界上有些地方，將公家與私人服務(wù)相結(jié)合，其政治上可行性高于其它地方，例如香港及英國。令人驚訝的是，這類服務(wù)在美國也有結(jié)合的案例，例如國稅局網(wǎng)站的使用者可以連上Intuit，在這個網(wǎng)站買到電子申報軟件。在香港，電子化政府交易是由一個同時提供商業(yè)化服務(wù)的私人網(wǎng)站主持。為了讓使用者確實了解政府與私人服務(wù)的區(qū)別，香港政府聲明對私人服務(wù)不負(fù)責(zé)任，而且亦不替其背書。使用者獲準(zhǔn)使用服務(wù)之前，必須先點選按鈕，承認(rèn)接受政府立場。國稅局網(wǎng)站也包含類似的免責(zé)聲明。

建置此類綜合入口網(wǎng)站的成本，不會比只建立政府服務(wù)網(wǎng)站高多少。綜合網(wǎng)站可以選擇各種收益模式。政府可以根據(jù)經(jīng)由該網(wǎng)站連結(jié)至私人公司的人數(shù)，對該公司收費(fèi)?；蛘撸部梢砸罁?jù)該公司標(biāo)志大小及位置，計收固定費(fèi)用，就像電話簿的廣告一樣。另外，政府也可以付錢在獨立的網(wǎng)站上將政府服務(wù)上線。例如，香港政府針對在某一私人網(wǎng)站上完成的政府交易，每一筆支付固定費(fèi)用0.8 美元。經(jīng)由柜臺完成的交易，平均成本為1.9 美元，所以這種安排對政府而言，非常劃算。

由于政府身負(fù)公益大任，必須對公眾負(fù)責(zé)，所以選擇私人合作伙伴，建立制度時，必須非常謹(jǐn)慎。只有確保民眾能分辨網(wǎng)站上的政府區(qū)塊與商業(yè)區(qū)塊，也了解哪些服務(wù)由政府提供，哪些服務(wù)為商業(yè)性，政府才可以采用此類公私混合的綜合模式。

使美夢成真

規(guī)劃者對于線上服務(wù)一開始往往滿懷崇高的愿景，可是不久之后，就陷入各部門的紛爭中，跌跌撞撞。要不然他們就是無法吸引使用者，或是被昂貴的高科技花招引入歧途。我們根據(jù)對全球電子化政府計畫所做的研究，為有志者歸納出三大重要啟示。

首先，不要低估公務(wù)員排斥變革的抗拒力。華盛頓州成立數(shù)字信息學(xué)院（Digital InformationAcademy）以克服此一障礙。透過州長下令，該學(xué)院協(xié)助各部門將現(xiàn)有服務(wù)一一列出，鼓勵他們重新思考如何改善服務(wù)內(nèi)容，并在實驗小組試行新的作業(yè)流程。該學(xué)院透過使公務(wù)員參與改革，降低其恐懼感，并對電子化政府的成敗感到休戚與共。為了確保各部門通力合作，州長要求所有的主管簽下合約，列明將在規(guī)定期限內(nèi)上線的服務(wù)項目。一旦出現(xiàn)歧見，該學(xué)院就介入調(diào)解。

其次，如果民眾與企業(yè)界不去利用，那幺在電子化政府服務(wù)所投注的鉅資，全都白費(fèi)。各個國家?guī)缀醮蠖鄶?shù)人民根本就缺乏上網(wǎng)的管道〈請參考附圖三〉，所以電子化政府計畫還必須包括努力提高網(wǎng)絡(luò)普及率與使用率。大多數(shù)國家必須在家用個人計算機(jī)外，另辟蹊徑。以杜拜〈Dubai〉為例，個人計算機(jī)上網(wǎng)率不到15﹪，但是行動電話普及率超過50﹪，所以電子化政府終究會采取無線上網(wǎng)的模式。香港的上網(wǎng)普及率超過40﹪，但是政府仍在購物商場、超級市場及火車站廣設(shè)電子信息站〈kiosks〉。

但是，僅有使用管道還不夠，電子化政府必須對大眾上網(wǎng)交易提供金錢或其它方面的誘因。例如，在美國，上網(wǎng)報稅者的退稅款項，三周內(nèi)就會自動存入銀行帳戶，而書面申報者要等上兩倍時間，才能拿到郵寄支票。目前美國上網(wǎng)報稅比率達(dá)30﹪。

最后，電子化政府會成為賺錢機(jī)器，還是財務(wù)黑洞，全看選定的策略及心態(tài)為何。從個別部門網(wǎng)站的3000 萬美元，到全面性綜合服務(wù)入口網(wǎng)站的1 億美元，實施電子化政府的成本變化頗大。除非網(wǎng)站經(jīng)營者一開始也參與投資，否則政府必須為所耗鉅資提出具體理由，而且開宗明義就必須針對如何降低成本，以及如何對使用者提供更低廉、更便利的服務(wù)，列明具體方法。例如，全國信息聯(lián)盟〈National Information Consortium〉在針對每筆交易抽成的條件下，同意對美國維吉尼亞州的居民與企業(yè)提供電子服務(wù)。

總之，拜電子化政府之賜，私人部門得以進(jìn)入過去嚴(yán)格限制為公共領(lǐng)域的地盤運(yùn)作。所以對決策者最大考驗?zāi)嗽谟?，他們必須體認(rèn)到，凡是對企業(yè)有利者，一樣對政府有益。

邁向新經(jīng)濟(jì)的新方法

許多國家，特別是新興國家，電子化政府對私人創(chuàng)業(yè)非常有幫助。例如，電子化政府對公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投下的巨資，不是個別公司所能負(fù)擔(dān)。這些投資建立了電子付款作業(yè)的網(wǎng)關(guān)（與金融機(jī)構(gòu)合作），以及對于確保電子交易安全性的加密與解密技術(shù)的發(fā)展提供金援。

此外，電子化政府也迫使決策者必須建立法令規(guī)章架構(gòu)，以保護(hù)涉及電子商務(wù)的隱私權(quán)及智財權(quán)。這類架構(gòu)包括香港的電子交易辦法（Electronics Transaction Ordinance），新加坡的電子交易法（Electronics Transaction Act ），以及馬來西亞的數(shù)字簽章法（Digital Signatures Act）。

從系統(tǒng)設(shè)計到應(yīng)用發(fā)展，電子化政府大大小小每件事也都需要全球性的信息科技公司參與。在建置必要基礎(chǔ)設(shè)施過程中，這些公司對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)投下巨資。他們在當(dāng)?shù)剡\(yùn)作，使得鄰近的公司更容易利用其服務(wù)，或與其結(jié)盟。

最后，由于電子化政府使本地擅長于使用網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)的人口增加，私人的網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)也因而蒙受其利。此一電子新紀(jì)元如欲成功，不但公務(wù)員應(yīng)具備充分的信息科技能力，以維護(hù)系統(tǒng)，而且社會大眾也須具備必要知識，俾加以利用。為使這些必要的專長普及，馬來西亞與世界級的信息科技公司，例如惠普、微軟，及Electronic Data System 合作，雇用并訓(xùn)練本國人民。香港則在社區(qū)活動中心提供計算機(jī)訓(xùn)練課程，并且播放鼓吹使用網(wǎng)絡(luò)的電視廣告，發(fā)送介紹電子化政府運(yùn)作方式的家庭錄像帶，對全港展開凌厲的宣傳攻勢。新興市場大多數(shù)政府并在圖書館及其它公共場所，廣置電子信息站（kiosks）及計算機(jī)，鼓勵民眾上網(wǎng)。

作者： Gassan Al-Kibsi, Kito de Boer, Mona Mourshed, Nigel P. Rea
來源：《麥肯錫高層管理論叢》 2001.2