麥肯錫電子商務論叢－讓老百姓輕松上網洽公，免再苦苦排隊等候

電子化政府可以提供更快、更方便、更正確的服務，使民眾的生活大為改善。

盡管政府部門很少站在網絡革新的第一線，但是，過去5 年來，利用網絡為民提供服務，卻已然悄悄引爆。這段期間內，全球有超過500 件的電子化政府方案問世，而1996 年只有3件。 而且，很多方案從初期的表現看來，顯然大有可為。例如，幾年前，在新加坡申請一份進口或出口許可證，需要填寫21 種不同的表格，然后再耗上15 到20 天，等23 個政府單位審核。但是自從政府推出TradeNet 之后，申請人只需送出一份線上申請表，15 秒后就可拿到許可證。

為了更進一步了解電子化政府發(fā)展的潛力，我們對全球重要的方案進行調查，并深入研究。我們發(fā)現，電子化政府真正的價值，并非源于將為民服務項目上網而已，在此階段之前，政府部門被迫必須重新思考、重新組織，并將作業(yè)流程合理化，這才是主要根源，就像1980年代因重新設計核心流程，改造了許多企業(yè)一樣。而且，并不是只有擅長于網絡科技的工業(yè)化國家才會受惠，電子化政府計畫同時也將許多世界級的科技業(yè)者，引進開發(fā)中國家。

更好、更省錢的政府

老百姓及企業(yè)上網洽公，免于排隊等待，不但可以享受到更快、更方便的政府服務，而且錯誤也更少。例如，新加坡的eCitizen 入口網站，使老百姓可在一個網站上取得所有政府部門的服務。搬家了嗎？新地址只需鍵入一次，就會自動傳送到所有的政府單位，像是郵局、警察機關等。想開家小公司嗎？只需點幾下，就可以向新加坡法務部申請專利，向貿易發(fā)展局申請進口許可證，而且可以在人力資源部張貼求才公告。目前，新加坡或許在這場電子化政府競賽中遙遙領先，但是英國、美國華盛頓州，以及其它一些地方正緊追在后。

我們的經驗指出，電子化政府產生的利益只有15﹪來自技術方面的改良，其它都源于將提供服務的方式合理化。這兩項因素結合，使每一筆交易都能省下大量的成本。在亞歷桑那州，上網更新行照，成本只需1.6 美元，而顧客親自登門辦理則需6.6 美元。 而且，這個網站由IBM 負責建置與管理，并收取每一筆線上交易成本的2﹪，根本沒花納稅人半毛錢。這些費用已經使該州汽車監(jiān)理處節(jié)省將近2 百萬美元，而且一旦越來越多人選擇上網換發(fā)執(zhí)照，此項金額很快就變成兩倍或三倍。 美國國稅局（Internal Revenue Service）只需0.4 美元就可處理一筆電子退稅案，而書面作業(yè)要花掉1.6 美元。由于美國州政府歲出有40﹪花在提供服務，因此可能省下的預算，非同小可。

大部分省下的成本來自于利用一種規(guī)則化決策引擎〈rule-based decision engine〉，只要使用者符合特定條件，就可自動發(fā)證或進行其它作業(yè)。例如，新加坡的TradeNet 可以自動核發(fā)95﹪以上的進出口許可證，使政府得以減少人力，或使公務員得以轉而從事更有價值的業(yè)務，以加強服務。此外，掌握到更精確的信息，又進一步使成本降低。例如，向國稅局辦理電子申報，可以免除掃瞄人工填寫的報稅表，因此可減少資料錯誤及查核。線上直接收取稅款或其它費用，使政府可以立即將資金加以運用。而紙張與文件的儲存成本也巨幅降低。電子化政府也可以降低采購費用。美國的聯(lián)邦政府、州政府及各地方政府每年在物料與服務花費5,680 億美元。私人公司經由集中采購并上網處理，可以將成本降低20﹪到25﹪。如
果美國政府節(jié)省的比率相當，則可以省下1,000 億美元以上。獎賞如此誘人，無怪乎許多電子化政府方案一開始都集中全力在采購作業(yè)，后來才會注意到與民眾的互動關系。最重要地，上網可以改善公共決策品質，提高政府反應靈敏度。

對某些國家而言，電子化政府也可以刺激新經濟的成長，因為政府一旦承諾將服務上網，就必須建立公共基礎設施，制訂電子交易的法令規(guī)章制度，并提升上網普及率。而上述各項因素都是本土高科技創(chuàng)業(yè)所不可或缺的。（請參考「邁向新經濟的新方法」）

著手“e”化

一旦政府決定上網展現新風貌，就會面臨一連串的選擇。在光譜一端的選項是將現有的政府服務項目移植到網絡，另一端選項則是創(chuàng)造一個同時提供政府服務與商業(yè)服務的超級入口網站（請參考附圖一）。哪種選擇可行，全靠公務員改造政府的決心，對電子化政府的愿景，以及執(zhí)行的能力。

將服務上網

成本最低的電子化政府類型，也是最容易實施的，就是將現有服務項目上網。此種作法由個別部門主導，所需的跨部門合作很少，甚至完全不必，而且僅將現行流程略做修改即可。這類服務可包括申請工作許可證、更新行照，或申報所得稅。線上提供服務通常使成本降低20﹪到25﹪，而且對使用者的服務品質及便利性均可提高。例如，美國大多數的電子化政府措施，都屬于這種類型。

由于此種作法比較單純，許多政府部門將建置及維護網站的任務，整個外包給私人廠商，所花費的公帑很少，甚或完全免費。對于合作的私人廠商，政府可支付線上交易費用某一百分比（例如亞歷桑納州汽車監(jiān)理處的作法），或采固定與變動費用混合的方式；而無論采取哪一種方式，重點都在于必須使該合作廠商能經由提高上網使用率，獲得金錢上的回饋。政府部門如果想自行建置網絡應用系統(tǒng)，通常要花費3,000 萬到4,500 萬美元，建立入口網站，以及將提供服務的流程自動化。

但是僅僅把現有服務搬到網絡上，將使重大的價值遭到埋沒。政府真正應發(fā)揮的功能仍束諸高閣，而整合各種服務的重任，還是落在使用者身上。只有能同時辦好兩件互有關連的事，例如，更新行照與繳清停車費，老百姓才算是獲得較好的服務。

在涉及跨部門政治，而且欠缺領導中心，以致無法進行較復雜的線上整合之際，個別部門所架設的網站，也算是一大進步。各部門無須負擔重新設計服務流程的艱巨任務，也無須協(xié)調不同單位的功能；很多部門單憑己力就可立竿見影。對于大體上無須其它政府部門協(xié)力的功能，例如繳稅，這種現象特別顯著。

重新設計服務流程

欲充分發(fā)揮電子化政府的威力，必須將各部門作業(yè)流程依照人民及企業(yè)界的需求，重新設計。各部門必須彼此自行協(xié)調，而非迫使人民在各部門間往返奔波。一旦消除了無謂的表格與步驟，作業(yè)流程將獲得改善，并大為簡化。協(xié)調后，政府對外窗口將為單一入口網站。結果，政府服務可一站買足，此種方式使成本降低35﹪到45﹪，同時大幅改善服務的品質與便利性，這也正是新加坡eCitizen 網站，以及華盛頓州Access 網站所欲達成的目標。

明確的領導中心是此種方式成功的必要條件。尤其是公部門組織非常仰賴共識，欠缺像執(zhí)行長（chief executive officer）這種最高權威，欲重新設計服務流程，加強協(xié)調，任務倍加艱巨。因此政府必須成立跨部門協(xié)調單位，賦予充分權力，足以為所有部門選定共同的標準及系統(tǒng)，使其服務互相配合，對所有使用者提供相同的風貌與觀感。

為解決權威問題，英國軍方的電子采購計畫把責任賦予客觀的第三者：國防后勤組織（Defense logistics Organisation, DLO）。將軍方三大單位（約占政府總采購的50﹪）的采購作業(yè)合并，原本可能發(fā)生激烈的政治斗爭，但是DLO 不像一般臨時性的任務編組，它具有真正的權力，正式的組織編制，而且享有高級長官的支持。DLO 花了八個月厘清現行流程，四個月建立新流程，六個月使所有利害關系者接受新方案。最后，存貨管理、采購、交易及財務流程全部重新設計。DLO 成功的秘訣在于，耗費在爭取支持新方案的時間，遠多于設計解決方案。致力于推動電子化政府時，規(guī)劃者在溝通與建立共識方面的投資，永遠不嫌多。建置整合型的政府服務入口網站，也需耗費鉅額的金錢投資。由于每一個部門通常都有自己傳統(tǒng)的制度，欲與集中式網站溝通，勢必要有復雜及昂貴的中介。將10 到15 項服務搬上整合型入口網站，一下子就會花掉1,000 萬美元，甚至更多。為使此項投資劃得來，政府不能只在過時而復雜的服務流程，套上昂貴的高科技網站。設了網站而服務卻未真正改善，是很容易犯下的錯誤。

雅虎，小心！

如果容許私人公司在政府的入口網站上露臉，則經濟效益將遠遠超過只是節(jié)省成本而已。政府入口網站，天生就會有巨額的流量。由于很多政府服務具有強制性，政府網站如果使用方便，而且知名度高，很容易就吸引到大量的訪客。例如，華盛頓州的入口網站。每個月平均拜訪人次高達60 萬次。所以單是美國一個州政府網站產生的流量，就遠超過Amazon.com 與eBay 的總和（請參考附圖二）。

很多商業(yè)性的服務，可以與政府入口網站提供的服務和平共存。例如，當人民上網向政府機關辦理變更地址，民營的服務商就可同時通知其親友及訂閱的雜志社。民眾還可以利用同一網站挑選搬家公司，開立新的銀行帳戶，變更電話、瓦斯水電及有線電視、報紙供貨商。這類網站對老百姓提供大量便利的服務，而且也對民營部門提供接觸消費者的珍貴管道。

世界上有些地方，將公家與私人服務相結合，其政治上可行性高于其它地方，例如香港及英國。令人驚訝的是，這類服務在美國也有結合的案例，例如國稅局網站的使用者可以連上Intuit，在這個網站買到電子申報軟件。在香港，電子化政府交易是由一個同時提供商業(yè)化服務的私人網站主持。為了讓使用者確實了解政府與私人服務的區(qū)別，香港政府聲明對私人服務不負責任，而且亦不替其背書。使用者獲準使用服務之前，必須先點選按鈕，承認接受政府立場。國稅局網站也包含類似的免責聲明。

建置此類綜合入口網站的成本，不會比只建立政府服務網站高多少。綜合網站可以選擇各種收益模式。政府可以根據經由該網站連結至私人公司的人數，對該公司收費?；蛘撸部梢砸罁摴緲酥敬笮〖拔恢?，計收固定費用，就像電話簿的廣告一樣。另外，政府也可以付錢在獨立的網站上將政府服務上線。例如，香港政府針對在某一私人網站上完成的政府交易，每一筆支付固定費用0.8 美元。經由柜臺完成的交易，平均成本為1.9 美元，所以這種安排對政府而言，非常劃算。

由于政府身負公益大任，必須對公眾負責，所以選擇私人合作伙伴，建立制度時，必須非常謹慎。只有確保民眾能分辨網站上的政府區(qū)塊與商業(yè)區(qū)塊，也了解哪些服務由政府提供，哪些服務為商業(yè)性，政府才可以采用此類公私混合的綜合模式。

使美夢成真

規(guī)劃者對于線上服務一開始往往滿懷崇高的愿景，可是不久之后，就陷入各部門的紛爭中，跌跌撞撞。要不然他們就是無法吸引使用者，或是被昂貴的高科技花招引入歧途。我們根據對全球電子化政府計畫所做的研究，為有志者歸納出三大重要啟示。

首先，不要低估公務員排斥變革的抗拒力。華盛頓州成立數字信息學院（Digital InformationAcademy）以克服此一障礙。透過州長下令，該學院協(xié)助各部門將現有服務一一列出，鼓勵他們重新思考如何改善服務內容，并在實驗小組試行新的作業(yè)流程。該學院透過使公務員參與改革，降低其恐懼感，并對電子化政府的成敗感到休戚與共。為了確保各部門通力合作，州長要求所有的主管簽下合約，列明將在規(guī)定期限內上線的服務項目。一旦出現歧見，該學院就介入調解。

其次，如果民眾與企業(yè)界不去利用，那幺在電子化政府服務所投注的鉅資，全都白費。各個國家?guī)缀醮蠖鄶等嗣窀揪腿狈ι暇W的管道〈請參考附圖三〉，所以電子化政府計畫還必須包括努力提高網絡普及率與使用率。大多數國家必須在家用個人計算機外，另辟蹊徑。以杜拜〈Dubai〉為例，個人計算機上網率不到15﹪，但是行動電話普及率超過50﹪，所以電子化政府終究會采取無線上網的模式。香港的上網普及率超過40﹪，但是政府仍在購物商場、超級市場及火車站廣設電子信息站〈kiosks〉。

但是，僅有使用管道還不夠，電子化政府必須對大眾上網交易提供金錢或其它方面的誘因。例如，在美國，上網報稅者的退稅款項，三周內就會自動存入銀行帳戶，而書面申報者要等上兩倍時間，才能拿到郵寄支票。目前美國上網報稅比率達30﹪。

最后，電子化政府會成為賺錢機器，還是財務黑洞，全看選定的策略及心態(tài)為何。從個別部門網站的3000 萬美元，到全面性綜合服務入口網站的1 億美元，實施電子化政府的成本變化頗大。除非網站經營者一開始也參與投資，否則政府必須為所耗鉅資提出具體理由，而且開宗明義就必須針對如何降低成本，以及如何對使用者提供更低廉、更便利的服務，列明具體方法。例如，全國信息聯(lián)盟〈National Information Consortium〉在針對每筆交易抽成的條件下，同意對美國維吉尼亞州的居民與企業(yè)提供電子服務。

總之，拜電子化政府之賜，私人部門得以進入過去嚴格限制為公共領域的地盤運作。所以對決策者最大考驗乃在于，他們必須體認到，凡是對企業(yè)有利者，一樣對政府有益。

邁向新經濟的新方法

許多國家，特別是新興國家，電子化政府對私人創(chuàng)業(yè)非常有幫助。例如，電子化政府對公共網絡基礎設施投下的巨資，不是個別公司所能負擔。這些投資建立了電子付款作業(yè)的網關（與金融機構合作），以及對于確保電子交易安全性的加密與解密技術的發(fā)展提供金援。

此外，電子化政府也迫使決策者必須建立法令規(guī)章架構，以保護涉及電子商務的隱私權及智財權。這類架構包括香港的電子交易辦法（Electronics Transaction Ordinance），新加坡的電子交易法（Electronics Transaction Act ），以及馬來西亞的數字簽章法（Digital Signatures Act）。

從系統(tǒng)設計到應用發(fā)展，電子化政府大大小小每件事也都需要全球性的信息科技公司參與。在建置必要基礎設施過程中，這些公司對當地經濟投下巨資。他們在當地運作，使得鄰近的公司更容易利用其服務，或與其結盟。

最后，由于電子化政府使本地擅長于使用網際網絡的人口增加，私人的網絡創(chuàng)業(yè)也因而蒙受其利。此一電子新紀元如欲成功，不但公務員應具備充分的信息科技能力，以維護系統(tǒng)，而且社會大眾也須具備必要知識，俾加以利用。為使這些必要的專長普及，馬來西亞與世界級的信息科技公司，例如惠普、微軟，及Electronic Data System 合作，雇用并訓練本國人民。香港則在社區(qū)活動中心提供計算機訓練課程，并且播放鼓吹使用網絡的電視廣告，發(fā)送介紹電子化政府運作方式的家庭錄像帶，對全港展開凌厲的宣傳攻勢。新興市場大多數政府并在圖書館及其它公共場所，廣置電子信息站（kiosks）及計算機，鼓勵民眾上網。

作者： Gassan Al-Kibsi, Kito de Boer, Mona Mourshed, Nigel P. Rea
來源：《麥肯錫高層管理論叢》 2001.2