基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)中存兩個(gè)難點(diǎn)

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自今年1月1日實(shí)行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，其本質(zhì)是利用“外生”的行政手段對(duì)各統(tǒng)籌單位的一次整合，在某種程度上是歐盟式“集合與分配”法的變體，其要點(diǎn)在于“分段計(jì)算、權(quán)益累計(jì)”。雖說歐盟對(duì)各成員國勞動(dòng)力跨境轉(zhuǎn)移接續(xù)已積累了近40年經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)中國來說不能完全照搬。中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，其復(fù)雜性和艱巨性不亞于歐盟，甚至比歐盟更復(fù)雜、更艱巨。其中有兩個(gè)難點(diǎn)值得注意。
第一個(gè)難點(diǎn)是，統(tǒng)籌層次非常低下，統(tǒng)籌單位數(shù)量巨大。

在歐盟，每個(gè)成員國是一個(gè)統(tǒng)籌單位，總共只有29個(gè)統(tǒng)籌單位。但中國雖說絕大部分省份已宣布實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但事實(shí)上真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的只有4個(gè)省份。所謂省級(jí)統(tǒng)籌，主要或唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)是指，繳費(fèi)與支出的資金流管理、調(diào)配、使用均在省級(jí)政府層面實(shí)現(xiàn)和操作。但目前宣布實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的各省對(duì)其制定的其他標(biāo)準(zhǔn)不包括在內(nèi)。

這種“初級(jí)階段”的省級(jí)統(tǒng)籌，為跨省轉(zhuǎn)續(xù)帶來極大困難。可以說，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次起步于縣級(jí)，目前仍以縣級(jí)為主，統(tǒng)籌數(shù)量多達(dá)2000多個(gè)，幾乎是歐盟的上百倍。在財(cái)政“分灶吃飯”、二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)十分明顯的情況下，要解決“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的轉(zhuǎn)續(xù)問題，具有異常的復(fù)雜性和艱巨性。

因?yàn)闆Q策者既要處理好繳費(fèi)地和退休地的責(zé)任劃分問題，還要處理好視同繳費(fèi)年限的責(zé)任承擔(dān)問題；既要不折不扣地維護(hù)參保人員的合法權(quán)益，又要適當(dāng)調(diào)動(dòng)不同地區(qū)利益主體的積極性；既要解決好少數(shù)農(nóng)民工社保意識(shí)不強(qiáng)、看重眼前利益而主動(dòng)要求退保的問題，還要解決好臨近退休人員選擇大城市退休領(lǐng)取高待遇的基金壓力問題；既要根除“便攜性”的制度性障礙，還要兼顧制度的長期穩(wěn)定。

而該《暫行辦法》在緊緊圍繞“一地領(lǐng)取”、“同樣待遇”、“權(quán)益累計(jì)”、“轉(zhuǎn)移基金”這四個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，著重體現(xiàn)了與此相對(duì)應(yīng)的“唯一性”、“公平性”、“保障性”、“分擔(dān)性”的四個(gè)原則，成為中國社保制度建設(shè)進(jìn)程中利用行政手段較好解決體制性矛盾的一個(gè)案例。

第二個(gè)難點(diǎn)，在轉(zhuǎn)續(xù)流程設(shè)計(jì)中要考慮轉(zhuǎn)型成本問題。

中國目前的基本養(yǎng)老制度是統(tǒng)賬結(jié)合，存在隱性轉(zhuǎn)型成本的負(fù)擔(dān)主體問題。而歐盟絕大部分是單純的現(xiàn)收現(xiàn)付制，基本不存在轉(zhuǎn)型成本的支付負(fù)擔(dān)。

針對(duì)這種情況，《暫行辦法》的制度設(shè)計(jì)有兩個(gè)特點(diǎn)。一是單位繳費(fèi)的統(tǒng)籌部分實(shí)行部分轉(zhuǎn)移，而不是全部，旨在調(diào)動(dòng)轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的兩個(gè)積極性，以同時(shí)緩解兩地轉(zhuǎn)型成本的統(tǒng)籌基金的壓力；二是轉(zhuǎn)移部分實(shí)行隨身即時(shí)轉(zhuǎn)移，而不是退休時(shí)總和轉(zhuǎn)移，旨在同時(shí)調(diào)動(dòng)參保人和參保地的兩個(gè)積極性。

這兩個(gè)特點(diǎn)雖也存在一些問題，甚至容易引起一些誤解，但也是不得已而為之。在單位繳費(fèi)的20%中，留在轉(zhuǎn)出地的是8%，恰好等于個(gè)人賬戶的規(guī)模。不管制度設(shè)計(jì)者的意圖如何，在客觀上，這8%恰好等于隱性轉(zhuǎn)型成本，意味著把轉(zhuǎn)型成本留給了轉(zhuǎn)出地，等于是對(duì)轉(zhuǎn)出地轉(zhuǎn)型成本的一種變相補(bǔ)償。

但對(duì)轉(zhuǎn)入地來說，如果它成為轉(zhuǎn)入者的退休地，不但8%的轉(zhuǎn)型成本沒有解決，統(tǒng)籌基金又額外少了8%，其統(tǒng)籌基金可持續(xù)能力和支付缺口可想而知。并且一般來說，退休地大多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這就更是雪上加霜。而所有這些，在歐盟成員國之間的轉(zhuǎn)續(xù)中是無須考慮的。在《暫行辦法》中還沒有涉及轉(zhuǎn)入地社?；鸬难a(bǔ)償方法?？磥恚@個(gè)問題只能留給后來人了。

這里要特別強(qiáng)調(diào)的是，雖然“單位繳費(fèi)”轉(zhuǎn)移的是12%，但參保人員退休時(shí)其基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)仍按原單位20%的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算。作此規(guī)定的目的完全是為了平衡轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地之間基金的總量關(guān)系，是社保制度“后臺(tái)操作”層面的一個(gè)工作流程而已，不影響和不涉及參保人基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的核定標(biāo)準(zhǔn)問題。

此外，《暫行辦法》做出的不得辦理退保手續(xù)的規(guī)定，旨在保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，防止出現(xiàn)“便攜性損失”。否則，退保將導(dǎo)致農(nóng)民工喪失單位繳費(fèi)的全部權(quán)益記錄。而不得退保的規(guī)定則為農(nóng)民工完整地保護(hù)了這方面的權(quán)益，符合農(nóng)民工的長期利益。農(nóng)民工應(yīng)充分利用這項(xiàng)規(guī)定的優(yōu)勢(shì)。

可惜的是，在去年的最后兩天，即在《暫行辦法》生效前的一、兩天，深圳、東莞等地的農(nóng)民工排長隊(duì)突擊退保，每天排隊(duì)退保人數(shù)超過以往數(shù)倍。這可能與誤解有關(guān)，同時(shí)，也說明政策宣傳不充分，執(zhí)行期過于倉促，沒有充分留有余地，導(dǎo)致這些農(nóng)民工造成不必要的損失。