完善高校章程核準(zhǔn)審查工作的幾點(diǎn)建議

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　摘要：隨著教育部直屬15所高校章程的核準(zhǔn)發(fā)布及“一校一章程”目標(biāo)的提出，高校章程核準(zhǔn)工作成為教育部和各省級(jí)教育行政部門的重點(diǎn)任務(wù)。核準(zhǔn)章程前要對(duì)章程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，本文就如何完善這項(xiàng)審查工作提出六點(diǎn)建議。

　　關(guān)鍵詞：高校；章程；核準(zhǔn)；審查

   中圖分類號(hào)：G647    文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A    文章編號(hào)：1005-1422（2014）10-0021-03

    現(xiàn)階段，教育部及各省級(jí)教育行政部門正按照黨的十八大三中全會(huì)精神、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（教政法［2012］9號(hào)）、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號(hào)）（下文簡稱《暫行辦法》）及《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（教政法廳［2014］2號(hào)）等政策文件要求，緊鑼密鼓開展高校章程核準(zhǔn)審查工作。高校章程核準(zhǔn)工作應(yīng)圍繞章程建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)建高質(zhì)量的章程文本。本文就構(gòu)建高質(zhì)量的章程文本提出六點(diǎn)建議。

　　一、高度認(rèn)識(shí)章程核準(zhǔn)審查工作的重要性

　　（一）章程文本質(zhì)量高低直接關(guān)系到教育行政部門的“立法水平”

　　章程核準(zhǔn)行為從某種程度上講是一種“立法行為”，經(jīng)核準(zhǔn)后的章程是一份規(guī)范性法律文件，對(duì)舉辦者、主管部門、高校及其他利益相關(guān)方均有法律約束力。制定章程行為（包括草擬行為和核準(zhǔn)行為）無疑在某種程度上具有立法屬性。核準(zhǔn)不同于備案，需要對(duì)章程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)章程中的不足、漏洞進(jìn)行修正、完善。經(jīng)教育行政部門審查、修改并核準(zhǔn)通過的文本方為章程的正式文本。文本質(zhì)量高低所體現(xiàn)的是教育行政部門的立法水準(zhǔn)。

　　章程經(jīng)核準(zhǔn)后必須向社會(huì)公布，接受廣大師生員工、社會(huì)大眾、媒體的關(guān)注和監(jiān)督；其他高校可能也會(huì)研究、學(xué)習(xí)、借鑒。如果其中存在重大疏漏，將是對(duì)教育行政部門“立法水平”的一個(gè)巨大否定，其依法行政能力、專業(yè)性、權(quán)威性將遭到質(zhì)疑，同時(shí)也會(huì)誤導(dǎo)其他學(xué)校的章程建設(shè)。

　　（二）只有全面做好核準(zhǔn)審查工作才能避免發(fā)生爭議

　　經(jīng)核準(zhǔn)后的章程是高教管理規(guī)范體系的組成部分，其法律效力高于教育行政部門發(fā)布的一般規(guī)范性文件。根據(jù)《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（教政法廳［2014］2號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，如果今后教育行政部門實(shí)施的某項(xiàng)規(guī)章以下層級(jí)的規(guī)范性文件與核準(zhǔn)的章程內(nèi)容不一致，將按照章程條文執(zhí)行。如果章程條文中存在與相關(guān)規(guī)章以下層級(jí)的規(guī)范性文件相抵觸的地方，是執(zhí)行章程的規(guī)定還是執(zhí)行規(guī)范性文件的規(guī)定，容易發(fā)生爭議。一旦高校以經(jīng)核準(zhǔn)的章程為依據(jù)，教育行政部門將難以自圓其說。教育部已經(jīng)規(guī)定優(yōu)先執(zhí)行章程，這些規(guī)范性文件的權(quán)威性、專業(yè)性將受到影響并面臨修訂、廢止。這將對(duì)教育行政部門依法行政和依法治校水平造成消極影響。

　?。ㄈ┲挥型晟埔?guī)范的章程文本才能經(jīng)得起行政糾紛的考驗(yàn)

　　章程將成為今后師生員工進(jìn)行申訴、訴訟的依據(jù)，同時(shí)也是處理這些糾紛的依據(jù)。師生員工依章程進(jìn)行投訴、申訴或?qū)W校依章程要求自主權(quán)，都將是教育行政部門必須要面對(duì)和處理的問題。為此，在核準(zhǔn)過程中，教育行政部門應(yīng)盡量查缺補(bǔ)漏，避免存在隱患，構(gòu)建合法、規(guī)范的章程文本，使章程在未來的申訴、行政復(fù)議和行政訴訟中經(jīng)得起考驗(yàn)，避免朝令夕改，保持章程穩(wěn)定性，使章程真正能夠?yàn)楦叩冉逃聵I(yè)的科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力制度保障。

　　二、審查的上位法依據(jù)要全面

　　章程的制定依據(jù)就是它的審查依據(jù)，主要包括三大類：一是核心教育法律。以教育法、高等教育法、學(xué)位條例、職業(yè)教育法為主要內(nèi)容。二是高校治理機(jī)制相關(guān)文件。以高等學(xué)校章程制定暫行辦法、中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例、高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程、學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定、高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程為主要內(nèi)容。三是師生權(quán)利保護(hù)相關(guān)文件。以教師法、普通高校學(xué)生管理規(guī)定、事業(yè)單位人事管理條例、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法為主要內(nèi)容。各大類下面還有其他相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章。審查章程既要找到相關(guān)的上位法依據(jù)，更要找全，這樣才能做好合法性審查。

　　規(guī)章以上層級(jí)的規(guī)范性文件，只要跟章程條文相關(guān)都應(yīng)列為章程的審查依據(jù)。按照《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（教政法廳［2014］2號(hào)）規(guī)定，規(guī)章以上層級(jí)的相關(guān)規(guī)范性文件的法律效力位階要高于章程，是審查章程的重要依據(jù)。

　　規(guī)章以下層級(jí)的規(guī)范性文件既是審查的依據(jù)，又是審查的對(duì)象。一方面要以這些文件為依據(jù)認(rèn)真審查章程中是否存在與其相沖突的地方，另一方面要審查這些文件是否與上位法相符。

　　三、把握好審查的程度

　　（一）嚴(yán)格依法進(jìn)行合法性審查

·前沿理念·完善高校章程核準(zhǔn)審查工作的幾點(diǎn)建議
合法性審查就是對(duì)章程是否符合上文所述的上位法依據(jù)進(jìn)行審查。該審查主要針對(duì)章程中的法定內(nèi)容。這些內(nèi)容必須嚴(yán)格依法制定，不允許存在與上位法相抵觸的情形。如果有相抵觸的情形，高校必須修改。內(nèi)容合法是對(duì)一份合格章程的基本要求，合法性審查是審查章程最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最專業(yè)、最嚴(yán)肅、最機(jī)械、最沒有自由度的一步。審查者首先要找到相關(guān)上位法依據(jù)，然后查看章程條文是否與該依據(jù)相沖突，提出修改意見。

　　（二）適當(dāng)性審查重在把握好審查的“度”

　　適當(dāng)性審查就是對(duì)章程內(nèi)容是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和高等教育發(fā)展規(guī)劃的要求；是否合理提出學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)要求；是否客觀表述學(xué)校的辦學(xué)層次、治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展目標(biāo)；是否有利于學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展等進(jìn)行審查。適當(dāng)性審查主要針對(duì)章程中的自定內(nèi)容。所謂自定內(nèi)容就是高校在法律框架內(nèi)自由創(chuàng)設(shè)的條款。由于沒有明確具體的上位法依據(jù)，對(duì)自定內(nèi)容應(yīng)主要從“適當(dāng)性”角度進(jìn)行審查。

　　對(duì)于自定內(nèi)容，在審查的過程中應(yīng)充分尊重高校的自主決定權(quán)，只要不與法律、政策中的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸，均應(yīng)予以認(rèn)可。對(duì)“適當(dāng)性”審查的程度建議從以下三方面來把握：第一，是否符合高校辦學(xué)實(shí)際。即章程中提出的辦學(xué)定位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制等要符合實(shí)際。第二，是否可行。即章程中提出的管理辦法、改革措施等具有可操作性。第三，是否有利于該校長遠(yuǎn)發(fā)展。即章程中提出的發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、體制機(jī)制等對(duì)學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展具有實(shí)際意義。

　　特色性不是審查章程時(shí)主要考慮的問題。實(shí)際上，特色性是一個(gè)比較難把握的概念，它包含哪些內(nèi)容，難以具體界定。特色性實(shí)質(zhì)上就是差異性，即“與眾不同”。符合學(xué)校辦學(xué)實(shí)際所體現(xiàn)的就是“特色性”。因?yàn)闆]有兩所學(xué)校的管理體制、發(fā)展路徑是完全一致的，其中的差異性就是一種特色。“特色性”是附著在章程條文之中的一種固有屬性，不是創(chuàng)設(shè)的，也不是照搬的，每一份符合學(xué)校實(shí)際情況的章程都可以說是“有特色”的章程。

　　（三）規(guī)范性審查既要全面又要注意細(xì)節(jié)

　　規(guī)范性審查就是對(duì)章程的用語、表述、章節(jié)編排體例是否符合《暫行辦法》第一章“總則”第六條規(guī)定進(jìn)行審查。章程是一份規(guī)范性文件，其用語、表述、章節(jié)編排各方面應(yīng)達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)：用語準(zhǔn)確、簡潔、規(guī)范；條文內(nèi)容明確、具體，具有可操作性；章節(jié)編排清晰明了。

　　規(guī)范性審查要全面，對(duì)章程的每個(gè)部分都要進(jìn)行審查，同時(shí)要注意細(xì)節(jié)性的表述、用詞、標(biāo)點(diǎn)等。審查不全面、不仔細(xì)將直接影響章程的制定質(zhì)量并造成條文表述不清晰、用語不規(guī)范等問題，容易導(dǎo)致章程條款存在歧義，不利于執(zhí)行，存在糾紛隱患。

　　（四）制定程序?qū)彶橹攸c(diǎn)在于高校是否切實(shí)履行法定程序

　　制定程序?qū)彶榫褪菍?duì)章程的制定程序是否符合《暫行辦法》第三章“章程制定程序”的第十六條至第二十二條規(guī)定進(jìn)行審查。按照該規(guī)定，制定章程的基本程序是成立起草機(jī)構(gòu)、草擬、校內(nèi)外廣泛征求意見、提交教代會(huì)討論、校長辦公會(huì)議討論通過、黨委會(huì)討論審定。制定章程要按照民主、公開的原則和法定程序開展各項(xiàng)工作，讓師生員工廣泛參與，讓章程制定過程成為凝聚共識(shí)、推進(jìn)改革的過程。

　　履行法定程序是章程最終取得法律效力的必要條件。沒有經(jīng)過法定程序的章程文本，即使條文設(shè)計(jì)得再完善，也是無效的。故，審查章程的時(shí)候，除了查看起草說明相關(guān)記載，還要審查高校提交的制定程序佐證材料是否真實(shí)、完整，必要時(shí)可以對(duì)高校師生員工進(jìn)行隨機(jī)訪談?wù){(diào)研。

　　未完全履行法定程序的，可以要求高校補(bǔ)充履行相應(yīng)程序后再報(bào)。已經(jīng)履行法定程序，并且各個(gè)程序均獲得通過的，制定程序?qū)彶閼?yīng)視為通過。

　　四、要結(jié)合教育行政部門管理實(shí)際

　　章程是高教管理規(guī)范體系的組成部分。章程中的制度安排必須與教育行政部門的管理實(shí)際相吻合。教育行政部門在實(shí)施高教管理的過程中必須尊重章程。教育部已經(jīng)規(guī)定，章程與管理實(shí)際不一致的，除規(guī)章以上層級(jí)規(guī)范性文件外，優(yōu)先執(zhí)行章程。如果核準(zhǔn)過程沒有結(jié)合管理實(shí)際，經(jīng)核準(zhǔn)的章程條文與管理實(shí)際存在沖突，將造成下列后果：第一，教育行政部門的依法行政水平將受到質(zhì)疑。核準(zhǔn)前，沒有認(rèn)真審查章程，理順章程與管理實(shí)際之間的關(guān)系。核準(zhǔn)后，沒有尊重章程，出臺(tái)或采取與章程相矛盾的管理措施或管理辦法。第二，教育行政部門的權(quán)威性受到消極影響。按照教育部相關(guān)規(guī)定，教育行政部門出臺(tái)的與章程相沖突的規(guī)范性文件將得不到執(zhí)行，有損其權(quán)威性。第三，引發(fā)行政爭議。高校將以章程為依據(jù)向教育行政部門提出訴求，屆時(shí)教育行政部門核準(zhǔn)的章程與管理實(shí)際自相矛盾，難以自圓其說，臉面無存。

　　因此，審查章程的同時(shí)要對(duì)教育行政部門規(guī)章以下層級(jí)的規(guī)范性文件、日常管理辦法和措施、工作程序等一并進(jìn)行審查。對(duì)其中不合法、不合理的地方，及時(shí)進(jìn)行修改完善。如果發(fā)現(xiàn)管理實(shí)際中存在與章程不一致的，則應(yīng)依據(jù)上位法進(jìn)行認(rèn)真研究，調(diào)整管理實(shí)際或修改章程，使二者相契合。這樣才能盡量避免章程的執(zhí)行與教育行政部門的管理實(shí)際相矛盾，避免發(fā)生上述不良后果。教育行政部門應(yīng)以核準(zhǔn)章程為契機(jī)，進(jìn)行全面自我審查、流程再造，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政、依法治校的意識(shí)，轉(zhuǎn)變管理模式，為章程的貫徹執(zhí)行打下基礎(chǔ)。

　　五、重視與高校進(jìn)行充分溝通

　　教育行政部門在核準(zhǔn)階段須與高校進(jìn)行充分溝通。第一，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商是依法行政的體現(xiàn)?，F(xiàn)階段，章程核準(zhǔn)被納入行政許可程序，采取行政審批的方式。按照行政許可法相關(guān)規(guī)定，高校作為申請(qǐng)人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，教育行政部門應(yīng)通過溝通聽取高校的意見和訴求。第二，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商是尊重高校辦學(xué)自主權(quán)的體現(xiàn)。章程是高校的“自治法”，制定章程是為了實(shí)現(xiàn)高校依章程自主辦學(xué)。在核準(zhǔn)過程中，與高校進(jìn)行充分溝通協(xié)商，聽取、吸納高校的意見，向高校說明修改的理由，就章程中的重大問題與高校達(dá)成共識(shí)，是尊重高校自主權(quán)的體現(xiàn)。第三，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商有利于加快推進(jìn)章程建設(shè)工作。章程中某些重大事項(xiàng)的修改，還需要高校提交校內(nèi)各有關(guān)機(jī)構(gòu)審議后重新申報(bào)核準(zhǔn)，及時(shí)做好溝通，有利于推動(dòng)高校及時(shí)完善章程建設(shè)工作。第四，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商有利于章程的貫徹執(zhí)行。通過充分溝通，就章程建設(shè)相關(guān)問題達(dá)成一致意見，有利于今后共同遵守，使章程建設(shè)取得實(shí)施效果：教育行政部門尊重章程、尊重辦學(xué)自主權(quán)、轉(zhuǎn)變管理模式；高校依章程自主辦學(xué)。

　　教育行政部門調(diào)整確定舉辦者與學(xué)校權(quán)利義務(wù)關(guān)系、辦學(xué)自主權(quán)范圍，修改章程中的其他重大事項(xiàng)包括領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部決策機(jī)制、辦學(xué)定位、辦學(xué)方式等以及對(duì)一般事項(xiàng)的修改均應(yīng)及時(shí)與高校做好溝通。

　　六、要建立審查工作的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制

　　教育行政部門開展章程核準(zhǔn)工作時(shí)還要建立監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。明確核準(zhǔn)機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門、人員的職責(zé)，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。建立章程核準(zhǔn)工作檔案，對(duì)執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的章程核準(zhǔn)工作中的疏漏，追究相關(guān)部門、人員的責(zé)任。

　　綜上所述，章程核準(zhǔn)審查工作關(guān)系教育行政部門的立法水平，為避免核準(zhǔn)后發(fā)生章程相關(guān)行政爭議，確保章程在行政糾紛中經(jīng)受住考驗(yàn)，做好核準(zhǔn)審查工作尤為重要。教育行政部門除了在思想上高度認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性外，在核準(zhǔn)審查過程中應(yīng)找全上位法依據(jù)、把握好審查的“度”、結(jié)合本部門管理實(shí)際并重視與高校進(jìn)行充分溝通，最后還要建立審查工作的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，確保章程核準(zhǔn)審查工作順利完成，制定出合法、規(guī)范、科學(xué)的章程文本，為提高高等教育質(zhì)量、推動(dòng)高?？茖W(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐，以構(gòu)建教育行政部門依法治校、尊重章程，高校依章程自主管理的高等教育新局面。

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